上海首部司法鉴定地方性法规出台 五月起实施

    4月21日，《上海市司法鉴定管理条例》（以下简称《条例》）新闻发布会在上海市司法局召开。发布会上，上海市人大监察和司法委主任委员顾伟强介绍《条例》立法有关情况，上海市司法局局长陆卫东介绍《条例》贯彻实施有关情况，上海市高院副院长张斌、上海市检察院副检察长钱雨晴、上海市司法局二级巡视员王协、上海市公安局法制总队总队长范宏飞共同答记者问。发布会由上海市司法局新闻发言人、政治部主任罗震川主持。

    据悉，将于2020年5月1日实施的《条例》是上海市首部关于司法鉴定的地方性法规。《条例》的出台凝结了二十余年来司法鉴定管理的经验总结，直面司法鉴定行业管理的难点、痛点，回应办案机关和社会群众的关切、需求，对上海市司法鉴定行业长远健康发展起到积极推动作用。

《条例》立法的有关情况

    上海市人大监察和司法委主任委员顾伟强在发布会上介绍上海市人大常委会制定《条例》的有关情况。

一、为何要制定这个《条例》——立法的背景和必要性

    司法鉴定制度是我国司法制度的重要组成部分，是促进司法公正的基础性制度和重要保障，对于维护社会公平正义具有重要意义。2005年，全国人大常委会制定出台《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》），对司法鉴定业务的登记管理、主管部门、从业机构和人员条件等作了框架性规定。2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出要健全统一司法鉴定管理体制、完善鉴定人出庭作证制度等重要举措。2018年6月，市委深改组第五次会议审议通过《关于贯彻落实＜关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见＞的工作措施及分工方案》，强调要积极推动司法鉴定地方立法工作。

    根据全国人大常委会《决定》，国家对从事法医类、物证类、声像资料鉴定业务的鉴定机构和鉴定人实行登记管理制度，同时授权国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院，根据诉讼需要确定其他应当对鉴定机构和鉴定人实行登记管理的鉴定事项。2015年底，最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合印发《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》，明确从事环境损害司法鉴定的鉴定机构和鉴定人由司法行政部门统一登记，从而形成了业内统称的“四大类”（即法医类、物证类、声像资料、环境损害）司法鉴定。与此同时，在诉讼实践中，司法会计、建设工程、知识产权等事项也有许多鉴定需求，部分会计师事务所、房屋建设设计院、工程造价咨询公司、知识产权鉴定所等机构也在开展司法鉴定活动，业内将其统称为“四类外”司法鉴定。

    全国人大常委会《决定》实施以来，上海市司法行政部门严格依法执行，稳步推进司法鉴定管理体制改革，为服务诉讼活动顺利进行和保障人民群众合法权益作出了积极贡献。但也存在“四大类”司法鉴定机构的准入门槛低、执业能力参差不齐、执业活动不规范和鉴定“黄牛”，以及“四类外”司法鉴定机构要不要监管、如何监管等突出问题。李强书记高度重视，作出重要的批示。时任上海市政法委陈寅书记亲自带队调研加强司法鉴定工作，提出要求。因此，加快上海市司法鉴定管理地方立法，就显得十分迫切和必要。这既是贯彻落实中央关于健全统一司法鉴定管理体制改革的需要，也是更好发挥司法鉴定服务保障功能，积极回应群众关切的需要。

二、如何制定这个《条例》——立法的主要过程

  《条例》是本届上海市人大常委会在司法领域制定的第一部地方性法规，上海市人大常委会对这项立法工作十分重视。在整个立法过程中，我们始终坚持开门立法、民主立法、科学立法的基本原则，注重广泛征求各方面意见建议。从2018年上海市司法局正式启动立法调研起，上海市人大原内司委和今年更名后的上海市人大监察司法委，积极提前介入立法调研、座谈研讨等工作。2019年，《条例》列为上海市人大常委会立法正式项目后，在上海市人大常委会沙海林、高小玫副主任带领下，上海市人大监察司法委先后深入司法鉴定所、司法鉴定管理部门、公检法机关、行业协会，全面了解司法鉴定管理工作现状，梳理提炼了上海市司法鉴定行业存在的“四大乱象”和立法需要破解的十个核心问题，逐项提出立法建议。同时，对当时全国22个省市已制定的司法鉴定管理地方性法规进行研究借鉴，并会同上海市司法局、上海市政府原法制办等赴北京、江苏、安徽等省市学习考察。沙海林副主任还两次带队赴全国人大监察司法委和常委会法工委征询有关立法意见。

    在《条例（草案）》起草、审核过程中，上海市司法局多次征求公检法、市场监管、民政、财政、卫生健康等单位以及各区政府的意见，邀请上海市医学会、司法鉴定机构等召开专题座谈会，听取各方面意见。条例草案基本形成后，上海市人大监察司法委通过召开座谈会、专家咨询等方式，多渠道、多角度听取意见建议，并请上海市高院、上海市检察院、上海市公安局、上海市司法局和上海市律协在全系统广泛征求意见。去年5月6日，在上海市人大常委会对《条例（草案）》进行第一次审议前，殷一璀主任带领部分上海市人大常委会组成人员、人大代表赴司法鉴定科学研究院视察调研。随后5月和7月的上海市十五届人大常委会第十二次、第十三次会议分别对《条例（草案）》进行了第一次审议和第二次审议。为推动法规尽快审议通过，11月，上海市人大监察司法委、上海市人大常委会法工委、上海市司法局共同赴司法部，沟通上海市司法鉴定管理立法相关工作，争取司法部的支持。2019年12月19日，《条例（草案）》经上海市十五届人大常委会第十六次会议表决通过，将于今年5月1日起施行。

三、《条例》的立法指导思想和主要内容

（一）立法指导思想

    在这次立法中，主要遵循以下基本理念：一是在立法目标方面。严格遵循法律规定、严格落实国家要求，健全完善统一司法鉴定管理体制，在吸纳兄弟省市立法经验和本市试点工作成果的基础上，力求最具实用性和创新性。二是在适用范围方面。按照“活动全覆盖、对象分类管”的原则，将所有从事司法鉴定活动的机构和人员均纳入《条例》的调整范围。三是在制度设计方面。按照“高规格准入、全方位监管”的要求，明确登记范围、准入条件、日常监管等要求，细化司法鉴定机构、司法鉴定人执业规范，完善退出机制，严惩违法违规执业行为。四是在具体措施方面。坚持问题导向、需求导向，创新司法鉴定管理手段，补齐监管力量的短板，强化行业自律管理，切实提高司法鉴定监管力度。

（二）主要内容

  《条例》分为总则、鉴定机构和鉴定人、司法鉴定活动、监督管理、法律责任、附则等六章，共五十六条，重点规范以下问题：

1.严格准入，健全统一司法鉴定登记管理制度。进一步明确、细化了“四大类”司法鉴定机构、司法鉴定人的登记条件和程序，授权市司法行政部门制定相应登记规范，确立了审核登记环节的专家评审制度和执业能力测试制度。明确将司法鉴定服务纳入本市公共法律服务平台，并公告司法鉴定机构、司法鉴定人名册等信息。

2.严格监管，完善司法鉴定程序规范。一是明确了鉴定委托要求。二是明确了委托规范、受理规范、委托事项确认、不得受理情形等事项。三是细化了鉴定回避、标准适用、鉴定记录和时限、终止鉴定、鉴定意见书出具以及文书补正、补充鉴定、重新鉴定等程序和条件要求。四是确立了司法鉴定专家委员会咨询制度。

3.制度创新，对“四类外”其他鉴定机构、其他鉴定人依法加强监管和信息引导。明确行业主管部门应当加强对“四类外”其他鉴定机构、其他鉴定人的审核管理，行业主管部门、行业协会可以通过公共法律服务平台发布其他鉴定机构、其他鉴定人的主体信息等。对其他鉴定机构、其他鉴定人从事司法鉴定活动的程序和标准，以及投诉处理和违法违规行为的处罚，分别作了相应规定。

4.体制创新，实行市区分级管理、重心下移。在总结本市相关区试点经验的基础上，赋予各区司法局日常监管、投诉处理职责，进一步将部分行政处罚权下放给各区司法局，推动管理重心下移、管理力量下沉。

5.措施创新，综合运用多种手段提升监管实效性。一是建立司法鉴定信息化监管制度，对司法鉴定案件实行统一赋码管理，从源头上规范司法鉴定活动。二是加强信用管理，增加管理透明度。三是规范司法鉴定收费行为。四是健全完善了行政管理和行业自律管理结合的管理体制。

6.服务诉讼，优化管理与使用衔接机制。明确市司法行政部门应当及时将司法鉴定机构、司法鉴定人名册和其他鉴定机构、其他鉴定人信息提供给办案机关，审判机关应当将鉴定人出庭作证和鉴定意见采信等情况向同级司法行政部门通报等。

7.问题导向，加大对违法违规行为的惩戒力度。针对本市存在鉴定“黄牛”揽案包案、鉴定机构支付回扣承揽鉴定业务、违规设点等突出问题，专门规定了执业禁止条款，明确不得以支付回扣、介绍费等不正当手段招揽司法鉴定业务等，着力打击司法鉴定乱象。

上海市司法鉴定行业现状及《条例》贯彻实施有关情况

    上海市司法局局长陆卫东在发布会上介绍了上海司法鉴定行业的基本情况和上海市司法局贯彻实施《条例》的具体举措。

    2017年,中央深改组会议审议通过《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》，2018年,市委深改组会议审议通过了本市贯彻落实《实施意见》的方案措施，明确要求2019年完成司法鉴定地方立法任务。在市人大的领导和关心下，经过深入的立法调研、学习考察、广泛征求意见、反复审议修改，2019年12月19日，市人大常委会表决通过了《条例》，将于2020年5月1日起正式实施。

一、上海司法鉴定行业的基本情况

    上海司法鉴定管理工作在全国起步较早。1998年，上海在全国率先成立司法鉴定工作委员会，办公室设在市司法局。2000年，我局设立司法鉴定管理处，2010年，市司法鉴定协会成立，行政管理与行业自律管理相结合的管理体制基本形成。经过20余年的努力，上海司法鉴定行业不断发展壮大，司法鉴定机构和司法鉴定人平均业务量始终处于全国前列。截至2019年底，全市经市司法局审核登记的“四大类”（法医类、物证类、声像资料、环境损害）鉴定机构57家，鉴定人718名。2019年办理“四大类”司法鉴定业务12.3万件，比2018年增长3.80%。高级别、高资质、高水平的上海司法鉴定机构不仅服务本市的司法实践，也为来自全国各地的疑难复杂案件提供优质高效的鉴定保障。

二、《条例》实施的准备工作

  《条例》的出台落实了中央、市委关于全面依法治国、全面依法治市，健全统一司法鉴定管理体制等重要改革精神和部署，凝结了二十余年来司法鉴定管理的经验总结，直面了当前鉴定行业管理中的难点、痛点问题，回应了办案机关、社会公众的关切和需求，体现了上海在推动鉴定行业健康发展、实施有效监管，维护人民群众合法权益、促进司法公正等方面的责任与担当。2019年以来，在加速推进立法进程的同时，市司法局也在为《条例》的出台落实做好各方面的准备。

（一）开展行业治理，整顿行业风纪。近年来，本市司法鉴定行业总体规范有序，但也存在准入门槛低、执业能力参差不齐、执业活动不规范和“黄牛”扰乱司法鉴定行业秩序等突出问题，亟需强化监管和规范。自2018年7月起，我局开展全面治理整顿工作，采取对标核查、现场检查、外部调查、行政约谈和能力测试等多种手段，加大管理力度，依法清理不合格鉴定主体和鉴定机构非法受理点，同时与市高院、市检察院、市公安局、市质监局、市卫健委等部门在行业整顿、打击黄牛、加强工作联动等多方面进行合作，加大案件调查和处罚力度，坚决打击鉴定违法违规行为。经过一年多的综合整治，行业乱象已经基本扭转，鉴定人执业规范化程度明显提升，上海司法鉴定行业进入良性发展轨道。

（二）全面实行分级管理，强化日常监管和投诉处理。2019年4月起，全市启动司法鉴定分级管理，赋予各区司法局日常监管、投诉处理职责，推动管理重心下移、管理力量下沉。这一管理体制的变化，既符合当前“放管服”改革的总体方向，也有利于各区司法局发挥属地优势，加强事中事后监管，提高监管效能。市区两级司法局均能统一思想认识，严格执行工作例会、专家评审与案件评查、重大事项报告等制度，并积极发挥职能作用，强化日常监管和投诉处理工作，净化鉴定市场环境。

（三）严格准入审查，机构人员水平不断提高。严格落实司法部《关于严格准入严格监管提高司法鉴定质量和公信力的意见》，制定评审标准，细化办事指南，加强对鉴定机构、鉴定人的准入审核，确保申请登记的机构、人员具备与从事鉴定业务相适应的能力，从源头上解决鉴定机构小、散、弱和鉴定人执业能力不强等问题。2019年以来，鉴定机构规模化水平和鉴定人队伍结构得到了显著优化，其中博士学历和正高职称的鉴定人数比2018年分别增长41.8%、12.5%。

（四）创新监管手段，实现鉴定业务全流程监管。充分发挥“智慧司鉴”系统在受理、鉴定、出证等鉴定过程的全程留痕作用。与公检法等单位联合印发《关于启用司法鉴定意见书二维码的通知》，自今年1月1日起，本市司法鉴定意见书均需通过系统赋码，供办案单位及社会民众核验。系统从源头设卡，堵截“黄牛”介入通道，精准打击行业乱象，减少鉴定人职业风险，降低投诉案件比例。

（五）开展品牌建设，推动行业长远健康发展。根据李强书记提出的“把上海司法鉴定打造成为上海法律服务的重要品牌”的要求，出台《打响“上海司法鉴定”服务品牌行动方案（2019—2021年）》，方案实施一年来实现了几个突破：一是加强司法鉴定行业发展的顶层设计。按照“总量控制、布局合理、做精做强”的原则，拟定了《上海市司法鉴定行业发展规划（2020-2023）》，将于上半年出台。二是选取4家综合性鉴定机构分专业设立司法鉴定科研技术转化中心；成立陈忆九、沈敏等6个知名司法鉴定专家工作室，打造上海鉴定人才培养高地。三是在全国范围内遴选10个类别260名专家组成上海（长三角）司法鉴定专家库，为行业发展提供智力支撑。四是强化司法鉴定服务社会民生的保障功能。制定司法鉴定便民服务规范，推动鉴定机构进驻各区公共法律服务中心，提供免费咨询和简单鉴定检查等服务。此外，今年1月，上海市法医临床司法鉴定服务标准化试点(国家级)通过验收，形成了可复制可推广的上海司法鉴定服务标准化品牌。

三、下一步工作打算

    为做好《条例》的宣传贯彻工作，今年1月，市司法局、市法宣办联合印发了《关于宣传贯彻<上海市司法鉴定管理条例>的工作方案》。重点是加大学习宣传的力度，确保市区两级司法行政部门、各行业主管单位、办案单位，全市鉴定机构和鉴定人等都能熟悉掌握《条例》，正确实施《条例》。

（一）全面强化系统培训。现阶段受疫情影响，暂时未能组织现场集中授课。为此，我们录制了专家讲课视频，开展线上教育，依托“法治上海”微信号，组织了《条例》应知应会在线测试活动。全市共有800余名司法鉴定从业人员、管理干部等参加在线答题。下一步，要把在线答题活动延伸到“四类外”鉴定机构以及普通公众。在适当的时候，我们将分批组织司法鉴定从业人员的专项培训工作，并推动其他鉴定机构行业主管部门完成对“四类外”鉴定机构从业人员的培训工作。

（二）持续完善制度保障。我们将继续健全司法鉴定相关配套制度体系，今年计划出台《司法鉴定人执业保障的若干意见》《司法鉴定机构分类管理办法》等若干制度；修订司法鉴定行政审批办事指南，优化办事流程；梳理《条例》所涉及的行政处罚事项，细化行政处罚裁量基准和执法指南，为执法实践提供规范指导。

（三）积极开展普法宣传。我们设计印制了数万份条例海报、折页等宣传品，发放到全市有关办案接待窗口、医院、法律服务中心、街道事务受理中心、居委会等人员集中、位置醒目的相关场所；制作完成了《如何正确地做司法鉴定》动漫小视频在大街小巷、商务楼宇、公园商场的电子屏幕上滚动播出；《条例》全文及法条释疑的单行本已在编印中，相关电子书也即将面世。全市各单位法宣部门、各区法宣办也将开展多形式的《条例》宣传教育，按照“谁执法谁普法”的要求，将普法工作融入日常管理执法工作全过程。

（四）强化与其他行业主管部门的沟通协调机制。定期召开司法鉴定工作联席会议，加强与行业主管部门的沟通联系，促进、推动“四类外”鉴定机构和鉴定人加入上海司法鉴定协会，加强行业协会间的对接与交流，共同研究制定行业标准、执业规范和鉴定收费等事项，压缩鉴定时限，确保鉴定制度健康高效运行，为优化营商环境提供优质服务。

（五）多措并举加强监管力度。一是加快推进统一信息化平台建设，实现对鉴定主体执业信息和信用信息的归集，为办案机关、社会公众提供鉴定委托、信息查询、业务咨询和网上办事等服务，既便民利民，同时也为社会提供监督反馈的渠道。二是加强行业自律和惩戒工作，促进行业健康发展。三是加强事中事后监管，推进机构分类管理，引导机构建立以人才、技术、质量、服务等为核心的良性竞争秩序。